2025年7月15日，国家金融监督管理总局发布《地方资产管理公司监督管理暂行办法》（金规〔2025〕16号，以下简称《办法》），这是我国首个针对地方资产管理公司（地方AMC）的全国性、全面性的监管规定，标志着地方AMC行业进入了统一监管与高质量发展的新阶段。

　　一、《地方资产管理公司监督管理暂行办法》要点解析

　　作为一部全面性的统一规定，《办法》首次对地方AMC给出明确的定义：“在中华人民共和国境内依法设立、从事金融不良资产批量收购处置等业务的地方金融组织。”即地方AMC与小额贷款公司、融资担保公司等同属于地方金融组织，同时，“须经国家金融监督管理总局公布名单”。

　　（一）监管架构建立

　　在《办法》出台前，对地方AMC的监管虽也呈现“中央+地方”的监管格局，但不同文件规定了财政部、原银保监会乃至各地方政府金融办均有监管权限。这种多头管理模式不可避免地存在职责交叉与监管空白，也使得企业在面对不同监管要求时无所适从。

　　《办法》确立了清晰的监管架构，明确了“国家金融监督管理总局制定规则+省级地方金融管理机构负总责”的双层监管。国家金融监督管理总局负责顶层设计、制定统一的监管规则和标准，体现了中央层面的宏观审慎和行业规范；省级金融管理机构则承担日常监管、风险监测与处置的主体责任，对于设立与终止等重大事项不得下放，对于日常检查可授权下级机构，从而实现了监管权限的清晰划分与有效下沉。这一架构既保证了全国监管标准的一致性，又充分考虑了中国各地区金融生态的差异性，确保了监管的有效性和执行力。

　　（二）规范经营行为

　　1、聚焦主业

　　过去，监管仅倡导性地要求地方AMC以不良资产收购处置业务为主业，但对于业务比重缺乏量化的、可操作的考核标准。这导致许多机构大量开展融资租赁、商业保理，甚至房地产开发等与不良资产处置关联度不高的非主业业务，实质上转型为综合性金融控股集团，其核心功能被严重稀释。

　　《办法》的出台，引入“业务比例”硬指标：明确要求“近三年年均收购金融不良资产投资额占新增投资额的比重应当不低于百分之三十。”这一指标是引导行业回归本源的最核心、最有力的工具。它从源头上遏制了业务的泛化与偏离，为监管机构的考核提供了清晰、客观的尺度。

　　2、明确经营范围

　　《办法》划定了明确的业务范围，包含收购、管理和处置不良资产；受托管理和处置不良资产；担任破产管理人或者破产清算组成员；咨询顾问；对已持有的资产追加投资；市场化债转股；法律、行政法规、国家有关文件规定和国家金融监督管理总局同意开展的其他业务。同时，新规也为收购资产的范围列明了正面清单与负面清单。

　　《办法》对经营范围从严规定，与以往行业政策的倡导性规定相比较，《办法》的限制更为强硬；与2021年发布的征求意见稿相比较，《办法》的经营范围中大幅缩减了非主业的投融资类业务。地方AMC不得再从事对问题金融机构和非金融机构进行阶段性股权投资或提供短期资金支持、发行债务融资工具、资本补充工具、买卖固定收益类标准化债权资产等投融资业务。这些业务正是地方AMC在三年过渡期期间需重点调整的业务内容。

　　3、设置五条红线

　　《办法》划定的五条经营红线，是对行业历史顽疾和潜在道德风险的精准打击与事前防范，每一条都指向一种特定的违规模式，旨在促使地方AMC回归不良资产处置的核心效用。

　　·禁止设置回购与保底承诺：精准打击了长期以来“假出表、真融资”的通道业务模式，迫使交易回归资产真实转移和风险真实出售的本质。

　　·禁止通过结构设计帮助金融机构虚假出表：从资产出让方源头切断了银行不良资产监管套利的链条，维护了金融统计数据的真实性和审慎监管的有效性。

　　·禁止以不良资产名义变相融资：彻底堵住了地方AMC异化为“二银行”或“影子银行”的路径，确保其资金真正用于不良资产的收购与处置。

　　·禁止以任何形式新增地方政府隐性债务：将地方AMC明确纳入防范化解地方政府债务风险的整体框架内，防止其成为地方政府新的违规融资工具，防范了潜在的财政金融风险交叉传染。

　　·禁止利益输送和协助逃废债：强调了其作为金融市场秩序维护者和信用文化重建者的角色，而非通过内幕交易破坏秩序或协助债务人恶意逃废银行债务的共谋者。

　　（三）经营区域限制收紧

　　早期文件虽限制地方AMC在本省（区、市）范围内开展金融不良资产的批量收购业务，但对于非金融不良资产收购和二级市场投资业务是否可跨区域，存在巨大的解释空间和模糊地带。部分机构借此大打“擦边球”，通过操作非金融业务在全国范围内盲目扩张，与“化解区域性金融风险”的设立初衷严重背离。

　　《办法》明确规定“地方资产管理公司应当立足本地，在所在省级行政区域内开展业务，原则上不得跨区域经营。”仅将个人不良贷款批量收购、非金融不良资产收购等少数情形作为例外，并且特别强调，省级监管机构有权根据风险状况，暂停或限制其辖内机构开展跨区域的非金融不良资产业务。这一规定强力纠正了行业的“全国化”冲动，迫使地方AMC沉下心、扎下根，深耕本地经济与金融环境，更好地服务于化解区域性金融风险的核心政策目标。

　　（四）提升监管可行性

　　1、量化监管标准

　　《办法》提出5个量化监管指标，首次为地方AMC建立了系统化、定量化的全面风险管理体系。其中部分指标直接对标甚至参照了全国性金融资产管理公司的监管要求，体现了风险监管的严肃性与一致性。

　　2、明确清退情形

　　地方AMC的业务具有专营性，仅持牌机构能够从事批量收购银行不良资产等业务，这要求其设立受到严格规制。然而，既往监管体系仅聚焦于机构的准入门槛，却缺乏明确的退出机制，导致部分经营不善的机构长期滞留市场，有碍行业整体效率与专业。

　　《办法》明确规定了地方AMC的清退情形，具体包括监管指标严重不达标，且在合理整改期限内未能改善，导致公司无法正常运营的；违法违规经营且情节较重的；偏离主业发生重大经营风险的；发生债务违约且资不抵债的；自本办法公布实施之后无正当理由连续两年未开展金融不良资产收购的。

　　（五）强化股东责任与限制

　　《办法》新增了股东准入、行为与责任方面的规定，标志着监管从聚焦机构自身经营行为，深化至对公司治理源头与风险传染路径的管控。

　　首先，《办法》首次明确了“两参一控”的硬性指标，即同一投资人及关联方、一致行动人作为主要股东入股地方AMC的数量不得超过两家，且控股一家的不得再参股其他机构；其次，《办法》明令禁止股权代持，并要求股东不得虚假出资、循环出资或抽逃出资，夯实机构的资本真实性和风险抵御能力；最后，《办法》超越了传统的股权管理范畴，将股东责任延伸至机构的经营与风险处置阶段，明确要求股东在必要时履行补充资本、提供流动性支持的义务，并需积极配合监管的风险处置工作。

　　二、总结

　　《办法》的出台，是中国金融监管走向成熟化、精细化、体系化的一个重要里程碑。它通过系统性填补制度空白、统一全行业监管标准、量化关键风控指标、划定清晰行为红线，完成了对地方AMC行业监管体系的重塑。

　　地方AMC在此背景下，应尽快比照做好存量业务的合规性自审，全面加强内部管理制度建设与落实，梳理股权结构并强化股东责任，利用为期三年的过渡期，完成业务结构的优化与内部控制的升级，以期全面满足《办法》的监管要求。

　　（地方金融监管二处 国浩（福州）律师事务所）